检察机关在积极做好内部监督的同时,努力加强外部监督,制定了《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》(下称《规定》)。十几年来,人民监督员工作取得了良好成效,检察业务也得到了良性发展,干警的规范执法和廉洁自律意识得到了很大增强。这符合中国特色社会主义法治进程规律,也符合中国特色社会主义法治理念。然而,任何事物的发展都不可能一蹴而就,人民监督员制度也是如此,它从试行到全面开展及现在引入外部管理试点,还有一些不完全适应法治建设新要求、人民群众新期待的地方。曹建明检察长在十二届全国人大二次会议上作最高人民检察院工作报告中指出，要认真落实中央关于深化司法改革的部署，完善中国特色社会主义检察制度。改革人民监督员选任方式，完善人民监督员监督程序，推动人民监督员制度法制化。下面,笔者通过工作实践的总结与大家共同来探讨研究如何深化、改革与完善人民监督员制度问题。
一、关于人民监督员的选任和管理方式问题
现行的人民监督员制度规定由各级人民检察院依据《规定》的条件、资格、程序选任人民监督员。今年2月中央全面深化改革领导小组审议通过了《深化人民监督员制度改革方案》，确定人民监督员将由司法行政机关负责选任管理，参与具体案件监督的由检察机关从司法行政机关建立的人民监督员信息库中随机抽选确定。这种方式从形式上解决了检察机关“自己选人监督自己”的问题，适应了十八届三中全会精神和中央司法改革要求。由司法行政机关负责人民监督员的选任和培训、考核、奖惩等管理工作，有利于充分发挥司法行政职能，提高人民监督员制度公信力，对于拓宽人民群众有序参与司法渠道，加强对检察权力运行的监督制约，提升检察机关法律监督能力，建立公正高效权威的中国特色社会主义司法制度具有重要的意义。然而，这项工作仍然是在积累经验和不断探索的阶段。最高人民检察院、司法部在关于印发《深化人民监督员制度改革方案》的通知中强调，改革试点的省（区、市）要按照新的要求推进试点工作，其余的各省（区、市）要结合本地实际，深入调研，积极探索，为最高人民检察院、司法部联合印发《人民监督员选任管理办法》和最高人民检察院修订《关于实行人民监督员制度的规定》奠定基础。笔者认为，在当前人民监督工作没有立法的情况下，由司法行政机关选任和管理监督检察机关的人民监督员，是当前的权宜之计，在工作实践成熟之后，还应建议全国人大对检察院、法院监督司法行为的人民监督事项进行立法,设立人民监督委员会,将检察院的接受人民监督员监督与人民法院的接受人民陪审员监督制度一同设置，对人民监督员和人民陪审员统一选任和管理，对检察院、法院的司法实务分别进行广泛而有规则的监督。不论检察院、法院的机构怎样设置，其都要受同级和上级人大的监督，因此由人大对人民监督员和人民陪审员的选任和管理较为合适。
关于人民监督员的人员构成，应该具有广泛性和基础性。人民监督员对检察机关自侦办案业务的监督具有较强的专业性，需要运用法律手段进行分析、判断和决策，这就要求人民监督员应当具备一定的法律专业知识。人民监督员中必须有法律方面的行家里手，否则会导致人民监督员由于不知晓法律而不会监督、不善监督、不想监督的尴尬，甚至使监督工作流于形式。因此，监督工作的专业性对人民监督员的自身素质提出了较高的要求，要真正履行好监督职责，监督好检察机关自侦办案工作，人民监督员需要较高的法律专业知识和相关的专业知识，以适应监督工作的需要。为此，2010年10月26日最高人民检察院第十一届检察委员会第四十五次会议通过的《关于实行人民监督员制度的规定》第六条中的“不宜担任人民监督员”的人员中，应不含“执业律师”。笔者认为，人民监督员队伍中应有执业律师或者其他法律工作者参加。
二、关于人民监督员监督案件的范围问题
最高人民检察院印发的《人民监督员监督范围和监督程序改革试点工作方案》要求，检察机关要拓展人民监督员监督案件范围，在原有人民监督员监督范围基础上，将查办职务犯罪案件中“采取指定居所监视居住强制措施违法的”、“阻碍律师或其他诉讼参与人依法行使诉讼权利的”、“应当退还取保候审保证金而不退还的”等情形纳入监督范围，由人民监督员启动相应监督程序。最高人民检察院、司法部在关于印发《深化人民监督员制度改革方案》又将“犯罪嫌疑人不服逮捕决定的”纳入人民监督员监督范围，就是说在2010年《规定》的7种情形基础上增加到11种。笔者认为，在人民监督员监督范围上，检察机关（或专指业务部门）主动报告人民监督员监督的案件，要有明确规定范围，而人民监督员主动提出或者建议启动监督程序的案件范围，应不受数量和范围的限制，在制定新的《规定》时，应以列举式表述人民监督员主动监督的案件范围。如在原《规定》五种情形基础上再增加如下几种情形：职务犯罪案件一审宣判后，对检察机关的审查情况（是否提出抗诉）；职务犯罪服刑罪犯服刑情况（是否有减刑、假释、暂予监外执行等刑罚执行变更情况，其程序是否合法合规）；职务犯罪案件当事人申诉的受理及处理情况等，都应该列为人民监督员监督范围，如果人民监督员提出监督意见或者建议启动监督评议程序，检察机关就应该组织人民监督员启动监督程序。
再有，按照宪法的定位，现在检察机关法律监督职能并没有充分履行和发挥，其原因是多方面的，其中一个重要因素就是检察机关以自身名义难以形成对侦查机关、审判机关、执行机关的有效制约。特别是检察机关查办职务犯罪工作的成果，需要审判机关最终判决确认，而当前对审判机关的法律监督还是畏首畏尾。因此，在诉讼监督环节引入人民监督员制度很有必要，其有利于巩固检察机关的法律监督地位，有利于促进公正、高效、权威的司法制度建设，有利于防止和纠正冤假错案。检察工作实践中，可以就立案监督、审判监督、执行监督中，检察机关的监督意见没有被采纳或者认识不一、不予答复、久拖不决的案件和事项，也应当纳入人民监督员的监督范围。比如，公诉案件提出或提请了抗诉，而上级检察院不支持，当事人缠诉缠访，可能引发新的社会矛盾和群体性事件的；向监管场所发出检察建议，监管部门无理由不予采纳或者检察机关认为答复理由不成立的，以上案件和事项均应当进入人民监督员制度的监督范围，启动人民监督员监督程序。
三、关于人民监督员监督案件启动程序问题
《人民监督员监督范围和监督程序改革试点工作方案》要求，检察机关要规范参与案件监督的人民监督员的确定程序，完善案件材料提供和案情介绍程序，设置复议程序。完善人民监督员知情权保障机制，建立职务犯罪案件台账制度、人民监督员监督事项告知制度，以及人民监督员参与案件跟踪回访、执法检查等机制，这些规定非常必要。人民监督员如何对人民检察院及其检察人员进行监督,关键是人民监督员知情权的获得，有了知情，人民监督员就有了监督的积极性和主动性。这个知情权就来自于检察人员执行人民监督员制度的态度和检察工作的方式方法。笔者认为，现在的“检务公开”对象除案件当事人外，重点对象就应该是人民监督员。对人民监督员不仅要让他们方便查询了解情况，还应该规定检察办案部门主动告知、上门递送材料和扩展邀请人民监督员参与的范围，如自侦案件侦查中的搜查、扣押财产；录音录像见证；法庭审理旁听；办案回访；执法检查；案件评查等。
实践证明,根据检察机关独立行使检察权的宪法原则,人民监督员对检察机关办理案件的监督,以采取事后监督为宜。对于检察机关办案的关键环节,也可采取事前与事中的监督,如职务犯罪案件搜查、扣押书证、物证及讯问犯罪嫌疑人(被告人),以及对涉及人大代表、政协委员的案件或“三机关一部门”的大案要案,人民监督员可以进行事前与事中的监督。又如,对司法鉴定工作以及对案件的处理结果,人民监督员可以依据当事人的举报、控告、申诉或有关部门的反映,或者有关部门的批准或决定,即可启动监督程序。还有一些案件的实体问题处理亦应主动告知或邀请人民监督员监督评议，如职务犯罪案件法院一审判决无罪或者改变检察机关起诉指控的罪名、或在量刑建议幅度外判处刑罚，检察机关是否提出抗诉的论证会应邀请人民监督员参加，有的案件在定性、定罪上检、法两机关意见不统一，可能需要变更起诉或者撤回起诉，这样的论证会也应邀请人民监督员参加。笔者认为，人民监督员监督范围可不受“几种情形”的局限,但必须有启动监督程序的法律依据与事实根据，严格依法监督,就不会流于形式,并能更好地增强监督实效。
四、关于确定人民监督员监督案件的期限问题
按照具体情况具体分析的哲学原理,人民监督员监督案件的监督期限应当根据个案不同而不同。如人民监督员对撤销案件和不起诉两种情形可以确定为事后监督范围,在人民监督员知悉情况后提出监督意见,人民检察院应在一个月内给予答复。其他的几种情形，在人民监督员提出监督意见后，亦应明确启动监督评议程序和给予答复的时限。如果设置复议程序，在法定诉讼期限内完不成监督程序，应有明确规定处理办法，不能违法超期办案。
人民监督员对检察机关及其工作人员的监督,对依法正确履行职责,维护社会公平正义及预防腐败,以及对提高法律监督能力与办案质量效率具有重要的意义。这一制度是在自系统内引入外部监督机制，作为外部监督制度所应具备的法定性、外部性、实效性，检察机关落实制度应时、应需而行。因此，在理论上厘清理路，探究真实；在实践中认真落实，不断完善，以实践推进制度的发展，还要通过科学立法,使人民监督员制度法律化、规范化、程序化。
（作者：承德市人民检察院党组副书记、副检察长）
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